У кожній європейській країні по мірі розвитку суспільства ведуться дискусії про децентралізацію. У той же час, єдиної моделі децентралізації в Євросоюзі немає – це не є спільною політикою для ЄС. Є інше: розуміння, що без ефективної децентралізації не буде ефективного самоврядування.
Натомість в Україні суть децентралізації мала ще й політичний сенс. За довгі десятиліття в СРСР ми помилково звикли, що світ – чорно-білий. Спочатку були «білі» і «червоні», потім «наші» і «німці», потім – «комуністи» і «демократи»… Нині, коли всі начебто декларують, що вони «за Україну», слід ідентифікувати «наших» за відповіддю на питання, «навіщо нам мер» чи «навіщо нам депутат». Адже саме розуміння ролі обранців до органів місцевого самоврядування і визначатиме наше майбутнє. Бо децентралізація – це демократія, а відсутність демократії – це, навпаки, є централізація. За якої ми жили так довго, що аж звикли, і продовжуємо творити кумирів з президентів і прем’єр-міністрів та очікувати на «доброго дядька», який прийде і все змінить, і все дасть. А так не буде – переконують експерти в цій галузі і підтверджує історія. Про це йшлося під час євроінтеграційного вишколу «Асоціація з ЄС від А до Я: що вона дає Україні?», який ГО «Інтерньюз-Україна» у співпраці з Товариством Лева та за підтримки Фонду міжнародної солідарності (Польща) проводили в Чернівцях.
Єдина реформа, записана в Конституції
Єдина реформа, яка записана в Основному Законі України – реформа місцевого самоврядування. Вона мала би закінчитися до 1 січня 2006 року. За 5 років президентства Ющенка, ці зміни не лише не втілили – їх навіть не подали. А 2010-го, за Януковича, цю Конституцію скасували. Але тепер її поновили, тож реформа знову в силі. А тим часом дежава не стоїть на місці – вона або централізується, або децентралізується. І якщо централізація не давала громадам нічого, то зараз громада, об’єднавшись, на рівному місці отримує фінансування – як-от, надходження від ПДФО (податку на дохід фізичних осіб) до 60%!
«Насправді в законі багато що прописано, але в реалі владу ніхто не хоче віддавати, – стверджує експерт Інституту політичної освіти, керівник програми практичної політики Олександр СОЛОНТАЙ. – Досі є ще райради, які не проголосували за передачу управління об’єктами уже створеній громаді. На кожному етапі вставляють палки в колеса. Наприклад, дуже «мудрьоно» чинить держава в пункті передачі субвенцій на місця: передає, але з умовою, що на місцях до цих коштів щось докладуть.
Коли створюється нова громада – мають бути проведені нові вибори. Адже склад населення громади за рахунок об’єднання змінився. Тому в Україні проводяться вибори громад у всіх об’єднаних громадах, окрім тих, які приєдналися до великих міст. Призначення нової дати виборів – однієї для всіх – наразі ще обговорюється. Не досягнуто й спільного рішення про те, скільки рівнів буде у нової системи самоврядування. Борються дві діаметрально протилежні позиції: або це будуть великі райони, або і райони, і вслід за ними області будуть скасовані, і вся Україна складатиметься тільки з громад. Наразі області скасовувати не можна, адже триває війна і саме на цьому рівні відбувається координація військових, СБУ, Нацгвардії тощо. Загроза в тому, що безлад може тривати вічно…
Самоврядування – це ключова реформа, яка має зламати систему.
Директор програми Study Tours to Poland Мирослав СКУРКА вважає, що «Україна досі не почала процесу декомунізації мислення», і саме «реформа самоврядування ламає цю традицію, яка тривала століттями, ще від царизму». Адже самоврядування в Європі функціонує довгих півтори тисячі років – ще від Греції та Риму. Свого часу середньовічна Європа – від Півночі Італії до гирла Рейну – була найбагатшою територією. А асоціація міст Північного моря і Балтії – система, що функціонувала незалежно від влад і королів. Це історична передумова того, чому Європа спирається на досвід самоврядування. Попри роль держав – люди творили своє життя самі. І найвищу довіру в Європі мають органи саме місцевого самоврядування. Ось вам і проста формула: Демократія = Довіра!
Мирослав Скурка стверджує: «Відсутність реформ коштувала нам 10 тисяч доларів ВВП на кожного». І розповідає, що децентралізація по-польськи, яка розпочалася ще 1990-го, 2014-го ще тривала… Тож процес цей непростий, на цьому досвіді можна вчитися, його можна детально досліджувати – по пунктах, по роках, від перших глобальних політичних змін – до практичного втілення на місцях. Але головні зміни, яких нам ще треба досягнути, аби реформа стала успішною – ментальні. Тож кілька «ментальноутворюючих» тез від пана Скурки:
- Самоврядування – механізм ментальної декомунізації.
- Самоврядування – це цивілізаційна зміна. І ми підтримуємо європеїзацію України. Польські громади були створені як власники. Слово «об’єднання» – погане, бо означає «створення території». І громади треба створити чимшвидше.
- В сучасній Польщі не творили громади: ще комуністична влада створила гміни, які були органами державної адміністрації. Оновлена гміна закріплена в Конституції.
- На місцевих виборах є дуже мало партійних списків, і немає жодних партійних зобов’язань. Люди більше довіряють одне одному, собі, аніж політичним партіям.
- У Польщі була проведена повна оптимізація шкіл – позакривали всі школи, де було по 20-30 дітей. Школа – це візитівка і інвестиція. Функція школи – не дати роботу вчителям, а дати ефективну освіту.
- Коли в річницю реформи перший посткомуністичний прем’єр-міністр Польщі (1989–1991) Тадеуш Мазовецький підсумовував успіхи свого керівництва, він навіть не назвав реформи самоврядування. Вона тривала непомітно.
- Ми мали одне велике щастя в Польщі: люди з опозиції, які стали владою – це були переконані демократи, і вони не шукали грошей. Тож Єжи Бузек, новий глава уряду (який пізніше був главою Європарламенту), зібрав групу реформаторів, які здійснили другий рівень реформи місцевого самоврядування.
- Повіт не виконує жодного адміністрування території. Повіт виконує деякі функції, делеговані державою.
- У результаті третього рівня реформи з 49-ти областей стало 16. 1999-го року 33 міста позбавили статусу обласного центру. Був шалений спротив! Але Уряд сказав: це не є питання громадської активності, це є питання державної стратегії.
- На рівні регіону треба будувати структури, які будуть освоювати кошти ЄС.
- У Польщі немає державної адміністрації до рівня воєводства. Представник уряду – воєвода. Влада – в руках маршалека (рівень голови облради в Україні). Воєвода здійснює нагляд за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування. Рішення суду не підлягає дискусії.
- Система фінансового контролю – це Регіональні обрахункові палати (створені законом з 1990 р. про місцеве самоврядування; це Єдиний орган, покликаний для контролю за фінансування органів місцевого самоврядування, повністю незалежний: не підкоряється ані Мінфіну, ані податковій інспекції, ані органам місцевого самоврядування). Раз на 4 роки здійснюється повний фінансовий контроль кожного органу місцевого самоврядування. Немає жодної корупційної складової. Проекти бюджетів також контролюють.
Якщо комусь здається, що у Польщі з самоврядуванням усе безхмарно, то це не так. Мирослав Скурка зупинився і на проблемах:
- Є випадки, коли з різних причин гміни мають високий рівень заборгованості, фінансово неспроможні. Їхня заборгованість для держави не є великою чи катастрофічною, але держава не хоче створювати прецедент і фінансувати неспроможних. Тоді вводять урядового комісара, який «лікує» проблемні гміни. Або, якщо є серйозніші порушення – ними вже займається державний комісар.
- Трапляються крайнощі: або дуже активні гміни (беруть завеликі кредити), або геть неактивні, нічого не хочуть робити і зовсім кредитів не беруть.
- Польські гміни таки замалі. Два села в одній громаді – це замало. До гміни має входити 10-20 тис. населення, щоби отримувати на них гроші. Існує потреба міжгміннх дій – так само, як і дій між воєводствами. Тож є потреба створення макрорегіонів. Тут корисний досвід Німеччини. Там гарна тенденція, коли громади відмовляються від адміністративного апарату, він розташований в одному місці, а обслуговує кілька громад.
Після цього можна лише сказати: нам би їхні проблеми… Але ж не святі горшки ліплять!
Маріанна АНТОНЮК, «Версії»
