Незалежні суди є однією з умов виживання держави, тому судова реформа – у фокусі уваги Єврокомісії. Але вона також важлива для кожного українця.
У червні 2022 року Єврокомісія рекомендувала надати Україні статус держави-кандидатки у члени Євросоюзу за умови виконання сімох рекомендацій. Перші дві з них стосуються реформи добору суддів Конституційного Суду та «серця» судової системи – Вищої ради правосуддя.
Але ці вимоги важливі безвідносно євроінтеграції, адже від їх виконання залежить не тільки потенційне членство України в ЄС, а й право громадян на захист і економічне благополуччя України.
Під час війни незалежні та справедливі суди є однією з умов виживання держави. Також це може стати запобіжником від можливих авторитарних намірів влади.
Що треба знати про зміни в ключових судових органах, чи відповідають рішення влади вимогам ЄС та здоровому глузду, і чому реформа правосуддя важлива для кожного без виключення українця – в розборі ЛІГА у партнерстві з Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ.
КСУ. Як запобігти імітації конкурсу
13 грудня Верховна Рада ухвалила закон про нову процедуру відбору суддів Конституційного суду. Він створює дорадчу групу експертів (ДГЕ) з шести членів, які оцінюють моральні якості й рівень компетентності у сфері права кандидатів на посаду суддів КСУ. Трьох членів делегує влада, трьох – міжнародні інституції.
«Основна проблема з КСУ була завжди в тому, що призначали недоброчесних або політично залежних суддів», – каже Олександр Марусяк, експерт Центру політико-правових реформ з конституційного права.
Він нагадує, що у 2016 році внаслідок судової реформи Петра Порошенка в Конституції було прописано, що відбір кандидатур на посаду судді КСУ здійснюється на конкурсних засадах. Але що таке «конкурсні засади» – кожен почав тлумачити по-своєму.
Довідково: КСУ складається з 18 суддів – по шість призначають президент, ВР та з’їзд суддів.
Всіх суб’єктів призначення об’єднувало одне – конкурсний відбір кандидатів в судді КСУ імітувався, констатує Марусяк.
У 2020 році після скандальних рішень КСУ щодо антикорупційного законодавства Венеціанська комісія рекомендувала Україні запровадити незалежний конкурс із застосуванням спеціально створеного органу.
Проте Верховна Рада довго ігнорувала висновки «Венеційки» і взялась за проблему лише після того, як Європейська комісія першою з семи вимог для членства в ЄС прописала ухвалення та впровадження законодавства щодо процедури відбору суддів КСУ відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії.
У серпні 2022 року в стінах парламенту зареєстрували відповідний законопроєкт, який відправили до Венеціанської комісії. Але попередній висновок був нечітким у формулюваннях і доволі компліментарним, що, на думку Марусяка, дозволило парламенту трактувати його по-своєму.
Наприклад, була рекомендація зробити градацію дорадчою групою експертів кандидатів за категоріями «найбільше відповідає», «відповідає» та «не відповідає» встановленим критеріям.
Верховна Рада це прописала, але встановила, що якщо за кандидатів, які «найбільше відповідають» та «відповідають» не проголосували 226 нардепів – можна голосувати і призначати кандидатів, які, на думку ДГЕ, «не відповідають» критеріям.
«Тобто це нівелює сенс існування дорадчої групи та перетворює її на формальність, – переконує Марусяк. – Яке б рішення не ухвалила дорадча група – останнє слово буде за президентом, парламентом та з’їздом суддів. Це імітація конкурсного відбору».
Влада намагається формально виконати вимогу Єврокомісії, але продовжує створювати складні конструкції для конкурсу, щоб його в підсумку не було, додає експерт.
Це побачили і у Венеціанській комісії, тому в оновленому висновку за 16-17 грудня зроблено акцент на двох основних проблемах прийнятого Радою закону.
По-перше, суб’єкти призначення (президент, парламент та з’їзд суддів) не можуть призначити кандидатів, які за рішенням дорадчої групи «не відповідають» визначеним критеріям.
По-друге, дорадча група має складатись не з шести членів, як зараз, а з семи. При чому чотири з них – міжнародні експерти.
У влади був шанс оперативно все виправити. Зеленському достатньо було ветувати закон і повернути його до парламенту з поправками, які знімуть зауваження «Венеційки». За такого сценарію, при бажанні, змінити закон можна за один день, підкреслює Марусяк.
Але 20 грудня президент підписав закон. Тепер єдина опція – реєструвати новий законопроєкт про зміни в ухвалений закон про добір суддів КСУ.
Якщо є політична воля і погодження між фракціями, то фактично це можна зробити за місяць, переконана Юлія Кириченко, членкиня правління Центру політико-правових реформ. У новому законопроєкті потрібно передбачити, що ті кандидати, які не відповідають вимогам, автоматично припиняють участь у конкурсі, або ж що відповідний комітет чи рада суддів не передають їх в зал і на конкурсну комісію, якщо є висновок, що вони не відповідають вимогам.
Якщо влада не захоче цього робити та проігнорує рекомендації «Венеційки» – Єврокомісія навряд чи зарахує це як виконання першої з семи вимог, прогнозує експерт. Адже Єврокомісія чітко прописала, що закон щодо добору суддів КСУ має відповідати рекомендаціям Венеціанської комісії.
Водночас, на думку Юлії Кириченко, можливо навіть за такої редакції закону ЄК поставить формальну «галочку», але пильно моніторитиме як по факту проходитиме призначення у КСУ. Якщо Єврокомісія побачить, що ці п’ять вакансій заповнені не «своїми», а професійними людьми, то це може бути у підсумку зараховано як виконання рекомендації. Якщо призначено буде когось із «своїх», або когось, хто був визнаний таким, що не відповідає вимогам – це все не зарахують як виконання вимоги, переконана Юлія Кириченко.
«Перша рекомендація Венеційської комісії може бути виконана якщо навіть в межах того добору, який зафіксовано в законі зараз, якщо ми отримаємо аполітичного, незалежного правника на посаду судді Конституційного суду», – пояснює вона.
Хоча поки Єврокомісія наполягає на внесенні змін до ухваленого закону про КСУ, аби повністю врахувати рекомендації Венеціанської комісії. Про це сказала речниця Єврокомісії Ана Пізонеро. Вона уточнила, що Єврокомісія взяла до уваги факт прийняття закону, але очікує, що українська влада повністю врахує рекомендації Венеціанської комісії, опубліковані після ухвалення закону 19 грудня, включаючи збільшення кількості членів КГЕ до семи.
ВРП та ВККС: Запустити «серце» правосуддя
Не менш заплутана ситуація з Вищою радою правосуддя (ВРП) та Вищою кваліфікаційною комісією суддів (ВККС). Другою після КСУ вимогою Єврокомісії стоїть завершення перевірки доброчесності кандидатів у члени ВРП та відбір кандидатів до ВККС.
ВРП і ВККС – це серце усієї системи правосуддя. Саме ці органи визначають, наскільки судді професійні, доброчесні та незалежні, пояснює Роман Смалюк, експерт Центру політико-правових реформ з питань судочинства (ЛІГА).
Вища рада правосуддя – один із найпотужніших органів судової системи, який відповідає за призначення та переведення суддів. Також ВРП вирішує питання про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, включно зі звільненням, та надає дозвіл на затримання судді. Якщо суддю спіймають на хабарі – його не можна затримати без дозволу ВРП.
Довідково: До складу ВРП входить 21 член. 10 призначає з’їзд суддів, по двоє – президент, парламент, адвокати, прокурори та науковці. Голова Верховного Суду входить до складу ВРП за посадою.
До літа 2021 року не існувало механізму залучення до ВРП доброчесних членів. І оскільки не було незалежних перевірок – кожен суб’єкт намагався призначити до складу ВРП лояльного до себе члена, що за словами Смалюка, призвело до численних корупційних скандалів навколо органу.
Зокрема, на скандальних “плівках Вовка” є епізоди з впливом на окремих членів ВРП. Через це Національне антикорупційне бюро просило ВРП відсторонити голову Окружного адмінсуду Києва Павла Вовка, але ВРП заступилася за суддю.
Проблема з доброчесністю членів ВРП набула глобального масштабу та у 2020-му Україна зобов’язалась перед МВФ та ЄС провести реформу ВРП. А Венеційська комісія прямо вказала, що судова реформа, яка омине ВРП та питання доброчесності суддів, приречена на провал.
У серпні 2021 року парламент дослухався до закликів та ухвалив нову процедуру обрання членів ВРП.
Створюється Етична рада, яка буде проводити попередню перевірку доброчесності кандидатів в члени ВРП. На перехідний період вона складається з шести членів: троє – від суддівського середовища, троє – від міжнародних організацій. При цьому міжнародні експерти мають право вирішального голосу.
Проти ухвалення такого закону активно виступав діючий склад ВРП, адже парламентарії передбачили, що Етична рада має право перевірити доброчесність і чинних членів.
Зрозумівши, що перевірки не оминути, 22 лютого, тобто за два дні до повномасштабного вторгнення РФ, 10 членів ВРП пішли у відставку. У велику війну Україна увійшла з неповноважною ВРП, адже у її складі залишилось п’ятеро з 21 членів (при 15 мінімально необхідних).
Станом на зараз у складі ВРП семеро членів і майбутнє органу залежить від з’їзду суддів, запланованого на середину січня 2023-го.
Етична рада, попри складнощі війни, закінчила відбір кандидатів та рекомендувала з’їзду суддів 16 осіб – по дві на кожну вакантну посаду.
Фактично зараз в руках з’їзду суддів доля ВРП. Але громадські активісти сигналізують про бажання суддівських кланів саботувати призначення. Один зі сценаріїв – призначити лише двох-трьох членів ВРП, а по нових оголосити новий конкурс, що може затягнути запуск органу ще на рік.
Суддівським кланам вигідно мати недієздатну ВРП, яка не може нікого з них притягнути до відповідальності.
Наприклад, саме ВРП має ухвалити рішення щодо майбутнього Павла Вовка. Адже після ліквідації ОАСК він не втратив статус судді й недоброчесні члени ВРП можуть взагалі ухвалити рішення про переведення його до іншого суду.
Без ВРП не буде і Вищої кваліфікаційної комісії суддів, яку можна порівняти з кадровою службою правосуддя. Вона відповідає за добір суддів і рекомендує їх до затвердження Вищою радою правосуддя. Також ВККС проводить кваліфікаційне оцінювання суддів, запроваджене ще у 2016 році. Його мають пройти усі діючі судді. За результатами оцінювання суддя може бути звільнений, якщо він, наприклад, не склав тест на знання законодавства.
Але за три роки оцінювання пройшла трошки більш ніж половина суддівського корпусу (близько 2500 суддів), з яких було звільнено менше ніж 1%. Тому у 2019 році президентським законопроєктом повноваження усіх членів ВККС були припинені.
Перша спроба влади Володимира Зеленського запровадити конкурсний відбір до ВККС закінчився в Конституційному суді. У 2020 році більшість положень судової реформи були визнані неконституційними.
І лише влітку 2021-го було ухвалено нове законодавство.
Тепер Вища рада правосуддя призначає членами ВККС лише кандидатів, рекомендованих спеціально створеною незалежною конкурсною комісією. Її склад дуже схожий на склад Етичної ради з вирішальним голосом міжнародних експертів.
Конкурсна комісія була створена у 2021 році, але через війну трошки пригальмувала відбір кандидатів. Сьогодні на 16 вакатних посад претендує 301 кандидат. Комісія готує до оприлюднення перелік з 64 кандидатів, допущених до етапу співбесід. Подання на призначення нового складу ВККС може бути готовим у другому кварталі 2023 року, обережно прогнозує Смалюк.
«Але якщо ми зволікаємо з ВРП – в нас не створюється ВККС», – констатує експерт.
Запобіжник від узурпації влади
Без незалежного та професійного відбору суддів просто неможливо отримати незалежну та професійну судову гілку влади. І в цьому мають бути зацікавлені не стільки представники влади, скільки самі громадяни України.
Наприклад, КСУ може визнати неконституційним будь-який закон. Якщо в КСУ будуть недоброчесні судді – це ставить під ризик будь-яке положення законодавства, за яким функціонує держава, каже Марусяк.
«Суди – це про захист прав громадян від свавільних дій з боку державних та правоохоронних органів», – пояснює Смалюк.
За його словами, іноземні інвестори не будуть інвестувати в країну, де їхнє майно можуть забрати за фальсифікованим або купленим рішенням суду. Якщо в інвесторів буде довіра до судів – будуть інвестиції і відповідно буде зростати економічне благополуччя країни та кожного окремого громадянина.
Незалежні та справедливі суди є однією з умов виживання держави, переконаний Смалюк. Окрім економічного зростання це може стати запобіжником від авторитаризму та свавілля.
«КСУ важливий для балансу влади, – додає Марусяк. – Якщо КСУ буде контролюватися владою – це шлях до її узурпації».
А відсутність незалежних конкурсних засад створює спокусу для будь-якої влади.
Детальніше про хід виконання Україною рекомендацій Єврокомісії читайте у дослідженні Коаліції РПР.
Публікація підготовлена ЛІГА у партнерстві з Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) у межах проєкту «Відповідальна та підзвітна політика в Україні» (U–RAP), що реалізується Національним Демократичним Інститутом. Думки, висловлені у публікації, належать авторам і не обов’язково відображають погляди USAID.
